電力發(fā)展戰(zhàn)略重大問題調研報告
受原國家能源局電力司委托，2012年中國電力企業(yè)聯(lián)合會組織開展了我國現(xiàn)代電力發(fā)展戰(zhàn)略課題研究，完成了初步報告并報送國家能源局。
2013年以來，新組建的國家能源局高度重視能源電力改革發(fā)展戰(zhàn)略研究，組織開展了四方面共18個戰(zhàn)略調研課題。為積極配合國家能源局相關戰(zhàn)略調研工作，中國電力企業(yè)聯(lián)合會組織成立電力發(fā)展戰(zhàn)略重大問題調研課題組，在本部近期相關調研成果的基礎上，廣泛匯集整理理事長、有關副理事長及理事單位調研成果，多次召集相關單位和行業(yè)專家座談討論，開展深化調研，反映行業(yè)意見，凝聚行業(yè)共識，最終形成《電力發(fā)展戰(zhàn)略重大問題調研報告》，于2013年8月呈報國家能源局。
主要觀點如下：
一、我國電力發(fā)展面臨的戰(zhàn)略環(huán)境
從中長期看，我國經(jīng)濟社會發(fā)展主要呈現(xiàn)以下特點：一是在新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化等推動下，經(jīng)濟繼續(xù)保持平穩(wěn)較快增長，2030年城鎮(zhèn)化率達到65~70%；二是產(chǎn)業(yè)結構調整繼續(xù)深化，2030年第三產(chǎn)業(yè)比重將上升到53%左右；三是人民生活水平不斷改善，住房面積、家用汽車普及率、居民用電用能等水平穩(wěn)步提高；四是能源利用效率進一步提升。
我國電力發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)并存，主要表現(xiàn)在：保障能源電力的經(jīng)濟、可持續(xù)供應任重道遠；推進能源生態(tài)文明建設任重道遠；保障電力安全任重道遠；推進電力科技創(chuàng)新任重道遠；推進電力體制機制創(chuàng)新任重道遠。
二、電力需求預測
2020年前，我國仍處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化“雙快速”發(fā)展階段，預計2010～2020年GDP年均增長7.5%左右。2020～2030年，我國有望處于工業(yè)化進程相對穩(wěn)定和城鎮(zhèn)化持續(xù)較快推進階段，預計2021～2030年GDP年均增長6.4%左右。按照三步走發(fā)展戰(zhàn)略，預計2030～2050年均增長約3%。
綜合考慮經(jīng)濟、社會發(fā)展、電氣化水平提高等影響因素和電力作為重要基礎產(chǎn)業(yè)及民生重要保障的地位，提出我國我國未來電力需求預測：
2020年全國全社會用電量為8.1萬億千瓦時，2010～2020年年均增速6.8%左右，人均用電量約為5830千瓦時，電力消費彈性系數(shù)為0.9。2030年全國全社會用電量為12萬億千瓦時，2020～2030年年均增速3.9%，人均用電量約為8260千瓦時，電力消費彈性系數(shù)為0.6。2050年全國全社會用電量為14萬億千瓦時，人均用電量1萬千瓦時左右。
三、電力發(fā)展戰(zhàn)略布局
電力發(fā)展應立足當前，著眼長遠，加快轉變電力發(fā)展方式，著力推進電力結構優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級，構建安全、經(jīng)濟、綠色、和諧的現(xiàn)代電力工業(yè)體系，支撐經(jīng)濟社會發(fā)展和美麗中國建設，促進中國夢的早日實現(xiàn)。
基于我國發(fā)電能源資源稟賦特征和用電負荷分布，統(tǒng)籌考慮技術、經(jīng)濟、安全等發(fā)展要素，兼顧節(jié)能減排和環(huán)境保護等客觀要求，電力發(fā)展要堅持優(yōu)先開發(fā)水電、積極有序發(fā)展新能源發(fā)電、安全高效發(fā)展核電、優(yōu)化發(fā)展煤電、高效發(fā)展天然氣、推進跨區(qū)跨國電力資源優(yōu)化配置、加快建設堅強智能電網(wǎng)的方針。
（一）優(yōu)先開發(fā)水電
我國水電資源豐富，具備集中規(guī)模開發(fā)條件。盡管目前水電開發(fā)成本已顯著上升，但與風能、太陽能等其他形式可再生能源發(fā)電相比，在可靠性、經(jīng)濟性和靈活性方面仍具有明顯優(yōu)勢，優(yōu)先開發(fā)水電，是實現(xiàn)我國能源可持續(xù)發(fā)展的重要支撐。
當前，我國水電開發(fā)存在統(tǒng)一認識難、統(tǒng)籌協(xié)調難、前期核準難、成本控制難、移民安置難、境外投資風險大等深層次問題，亟需研究解決。未來需著重從以下幾方面做好相關工作：一是組建國家級水電開發(fā)管理機構，進一步加強統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調力度；二是完善項目前期工作管理，加快核準建設一批大中型水電項目；三是創(chuàng)新移民安置管理；四是加強水電建設環(huán)境監(jiān)督管理；五是深入研究水電消納市場，促進水電資源合理利用；六是給予土地利用、財政稅收等方面政策支持；七是加強輿論宣傳和引導，促進水電健康發(fā)展。
全國常規(guī)水電規(guī)劃2020年裝機容量達到3.6億千瓦左右、開發(fā)程度達到67%；2030年達到4.5-5.0億千瓦左右、開發(fā)程度超過80%，除西藏外，全國水電基本開發(fā)完畢。全國抽水蓄能規(guī)劃2020、2030、2050年裝機分別達到6000萬千瓦、1.5億千瓦和3億千瓦。
�。ǘ┓e極推進新能源發(fā)電
新能源是非化石能源的重要構成部分，發(fā)展新能源發(fā)電是提高我國非化石能源比重、改善生態(tài)環(huán)境的重要支撐，新能源發(fā)電要在充分考慮經(jīng)濟社會電價承受能力和合理保持國內經(jīng)濟國際競爭力的條件下積極有序推進。
當前，我國出現(xiàn)較為嚴重的風電棄風和可再生能源發(fā)電補貼不到位等現(xiàn)象，暴露出新能源發(fā)電存在缺乏清晰明確的戰(zhàn)略目標及路徑、缺乏規(guī)劃和項目核準統(tǒng)籌協(xié)調機制、法規(guī)政策有待完善、基礎工作有待加強、設備性能和建設運行水平有待提高等本質問題。未來需著重從以下幾方面做好相關工作：一是明確職責、統(tǒng)一思想，推動新能源發(fā)展方式向“質量與速度并重”、“分散與集中、大中小相結合”方式轉變；二是加強新能源發(fā)電科學統(tǒng)一規(guī)劃，實現(xiàn)國家規(guī)劃與地方規(guī)劃、裝機規(guī)劃與消納市場、發(fā)電規(guī)劃與電網(wǎng)規(guī)劃、新能源規(guī)劃與其他電源規(guī)劃等協(xié)調；三是完善項目審批協(xié)調機制，保證規(guī)劃剛性落實；四是健全完善法律法規(guī)和政策體系，推動新能源發(fā)電配額制實施；五是加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎工作，開展資源詳查和評估，完善標準體系；六是加快突進產(chǎn)業(yè)技術升級；七是高度重視生態(tài)環(huán)保問題。
規(guī)劃到2020年全國新能源發(fā)電裝機2.8億千瓦，其中風電2億千瓦、太陽能7000萬千瓦、生物質能等1000萬千瓦；2030年全國新能源發(fā)電裝機6.7億千瓦，其中風電3.5億千瓦、太陽能3.0億千瓦、生物質能等2000萬千瓦；2050年全國新能源發(fā)電裝機13.3億千瓦，其中風電5.0億千瓦、太陽能8.0億千瓦、生物質能等3000萬千瓦。
�。ㄈ┌踩咝Оl(fā)展核電
隨著化石能源的成本和價格不斷攀升，目前我國核電的發(fā)電成本已經(jīng)低于負荷中心煤電成本。在確保安全的基礎上高效發(fā)展核電，對保障我國能源電力經(jīng)濟可靠供應、改善空氣質量、保護生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，是解決我國能源電力需求的戰(zhàn)略選擇。
當前，我國核電發(fā)展面臨管理體制有待完善、裝備研制能力亟待提高、工業(yè)體系不健全、技術標準不統(tǒng)一、燃料供應和處理能力不適應等問題，日本福島核事故造成社會核電安全恐懼心理難以完全消除。未來推動核電安全高效發(fā)展，重點要做好以下幾方面工作：一是深化政府機構改革，將核電與能源工業(yè)進行統(tǒng)籌集中管理；二是加快制定核電發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，明確技術路線，建立完善標準體系；三是采用先進的核電技術，加快發(fā)展沿海核電，有序推進內陸核電；四是加快建立核電法律法規(guī)體系；五是加強核電專業(yè)人員培養(yǎng)；六是加強核電安全的宣傳教育，提高公眾對核電發(fā)展的認同度。
規(guī)劃2020年核電裝機7000萬千瓦左右，2030年達到2.0億千瓦， 2050年4.0億千瓦。
（四）優(yōu)化發(fā)展煤電
我國煤炭儲量豐富，煤電在很長時間內仍將作為發(fā)電的重要支撐�？紤]中東部負荷中心地區(qū)土地資源、運輸瓶頸、經(jīng)濟性等因素，尤其是近年來不斷加劇的大氣環(huán)境污染，優(yōu)化煤電布局，加快西部、北部煤炭基地煤電一體化開發(fā)，建設坑口電站群，推進輸煤輸電并舉已經(jīng)迫在眉睫。今后要嚴格控制東部地區(qū)新建純凝燃煤機組，加快關停淘汰煤耗高、污染重的小火電，鼓勵發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)，推進煤電綠色開發(fā)。
規(guī)劃2020年我國煤電裝機達到11億千瓦，新增裝機中煤電基地占55%；2030年達到13.5億千瓦，新增裝機主要布局在煤電基地；2030～2050年，我國不再新建燃煤電廠，2050年下降到12億千瓦左右。
（五）高效發(fā)展天然氣發(fā)電
天然氣是清潔的化石能源，經(jīng)濟附加值較高，天然氣發(fā)電必須堅持高效發(fā)展原則。
當前，天燃氣發(fā)電存在燃料供應不足、發(fā)電成本高、機組調峰能力難以發(fā)揮和天然氣分布式發(fā)電發(fā)展滯后等問題。下階段重點做好以下工作，一是研究制定全國統(tǒng)一的天然氣發(fā)電價格補貼政策，保障發(fā)電企業(yè)投資效益；二是加快制定天然氣分布式發(fā)電管理辦法和技術標準，推動天然氣分布式發(fā)電發(fā)展；三是積極制定落實相關措施，充分發(fā)揮天然氣發(fā)電的調峰優(yōu)勢。
規(guī)劃2020年天然氣發(fā)電裝機1.0億千瓦，其中分布式4000萬千瓦；2030年裝機2.0億千瓦，其中分布式1.2億千瓦；2050年裝機3.0億千瓦，其中分布式2.0億千瓦。利用形式逐步由大容量機組集中布置為主過渡為分布式多聯(lián)供方式利用為主。
（六）推進跨區(qū)、跨國電力資源優(yōu)化配置
我國未來電力需求分布雖然有西移北擴的趨勢，但負荷中心仍將集中在中東部地區(qū)。綜合考慮我國電力負荷及電源布局，未來我國將形成大規(guī)模的西部、北部電源基地向中東部負荷中心送電的電力流格局。其中，西南水電、西部和北部煤電及風電通過跨區(qū)電網(wǎng)送入華北、華中、華東及南方電網(wǎng)負荷中心地區(qū)；周邊發(fā)電資源豐富的俄羅斯、蒙古、中亞、東南亞等國家和地區(qū)就近向我國負荷中心地區(qū)送電。
預計2020年，我國跨區(qū)、跨國電網(wǎng)輸送容量將占全國電力總負荷的25-30%。2030年前后跨國、跨區(qū)電網(wǎng)輸送容量占全國電力總負荷的30%以上。2030年～2050年期間，隨著太陽能熱發(fā)電及儲能技術等的逐步成熟應用，西部、北部能源基地的風電、太陽能發(fā)電裝機有可能大規(guī)模增長，并成為煤電、水電基地外送的接續(xù)電力，全國跨區(qū)電力流規(guī)模有進一步增大的潛力。
�。ㄆ撸┘涌旖ㄔO堅強智能電網(wǎng)
立足自主創(chuàng)新，推廣應用特高壓等先進成熟輸電技術，加快建設堅強跨區(qū)跨國骨干網(wǎng)架，促進大型能源基地集約化開發(fā)和高效利用，實現(xiàn)更大范圍資源優(yōu)化配置。進一步加強全國聯(lián)網(wǎng)，2020年前后,建成福建與臺灣電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)工程，實現(xiàn)臺灣與祖國大陸聯(lián)網(wǎng)，加強城鄉(xiāng)配電網(wǎng)建設改造，重視電力通信網(wǎng)和二次系統(tǒng)建設，推動各級電網(wǎng)和一、二次系統(tǒng)的協(xié)調發(fā)展，不斷提升電網(wǎng)的資源配置能力、安全穩(wěn)定水平和經(jīng)濟運行效率。依靠現(xiàn)代信息、通信和控制技術，提高電網(wǎng)智能化水平，適應未來可持續(xù)發(fā)展的要求。
對應于負荷預測不同方案，2020年全國發(fā)電裝機19～20.6億千瓦，推薦方案為19.7億千瓦；2030年全國發(fā)電裝機28～32億千瓦，推薦方案為30.2億千瓦；2050年全國發(fā)電裝機38～42億千瓦，推薦方案為39.8億千瓦。
2020年、2030年和2050年我國燃煤燃氣發(fā)電裝機容量所占總裝機比重逐步下降，分別為61%、51%和38%；非化石能源發(fā)電所占比重逐年上升，分別達到39%、49%和62%，發(fā)電量占總發(fā)電量的比重分別達到29%、37%和50%。
到2050年，我國非化石能源發(fā)電量占全部發(fā)電量比重達到50%，電力結構將實現(xiàn)從煤電為主向新一代清潔非化石能源發(fā)電為主的轉換。
四、科技創(chuàng)新與體制創(chuàng)新戰(zhàn)略
大力推進科技創(chuàng)新和體制創(chuàng)新是實現(xiàn)電力工業(yè)科學發(fā)展的動力和源泉。
�。ㄒ唬┘涌焱七M電力科技創(chuàng)新
深入貫徹實施科教興國戰(zhàn)略和建設創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略，以支撐引領電力可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點和落腳點，堅持自主創(chuàng)新、重點突破、超前部署、產(chǎn)業(yè)帶動的原則，統(tǒng)籌推進基礎研究、關鍵技術研究和前沿技術研究，實現(xiàn)電力產(chǎn)業(yè)的技術提升和跨越式發(fā)展。
到2020年，我國發(fā)電技術整體接近和部分達到世界先進水平，前沿技術的研究與發(fā)達國家同步。特高壓、大電網(wǎng)和自動化等電網(wǎng)技術保持國際領先水平，占領世界新能源發(fā)電及接入技術制高點，引領世界智能電網(wǎng)技術發(fā)展方向。
到2030年，我國發(fā)電技術整體位于世界先進水平，部分技術領域處于國際領先水平，電網(wǎng)技術繼續(xù)保持整體引領世界發(fā)展地位。
到2050年，我國成為世界領先的能源電力科技強國和世界主要先進電力裝備制造供應基地，在電力科技自主創(chuàng)新的絕大多數(shù)領域具備整體研發(fā)優(yōu)勢。在核聚變、超導輸電、天空太陽能等革命性技術取得一定突破，并針對能源電力領域的新問題、新挑戰(zhàn)開展新一輪攻關與創(chuàng)新。
要不斷整合科技創(chuàng)新資源，完善科技創(chuàng)新機制，加強創(chuàng)新隊伍建設，形成完善的科技創(chuàng)新體系，突破制約創(chuàng)新活力的各種束縛，增強電力科技創(chuàng)新能力，保障電力科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的順利實施。
�。ǘ﹫猿止�(jié)約優(yōu)先，促進節(jié)能減排
大力促進社會生產(chǎn)、建設、流通、消費等各領域和經(jīng)濟社會發(fā)展各方面科學使用能源資源，不斷提高能源利用效率。一是加快實施以終端節(jié)能為重點的節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略，以更集約高效的能源利用方式實現(xiàn)更高的能源經(jīng)濟效益；二是加快實施提高電氣化水平的終端能源替代戰(zhàn)略，實現(xiàn)我國能源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展；三是加快實施包括電動汽車在內的綠色交通戰(zhàn)略；四是加快制定落實節(jié)能優(yōu)先的保障措施，充分發(fā)揮市場機制引導作用。
�。ㄈ┘涌焱晟齐娏暧^調控機制
國家發(fā)展改革委、國家能源局和各級地方政府的能源電力主管部門是電力行業(yè)的行政主管部門(簡稱電力主管部門)，是電力調控的責任主體，具體負責電力產(chǎn)業(yè)政策制定，電力規(guī)劃編制、發(fā)布、督導落實，重大電力項目核準等工作。電力主營企業(yè)、電力輔助企業(yè)、電力行業(yè)協(xié)會和電力消費者等是電力調控主要對象或利益相關方，有責任配合服從國家主管部門的調控要求，同時也有權利參與相關政策、規(guī)劃等研究與制定工作。要著重從健全電力產(chǎn)業(yè)政策、加強統(tǒng)一規(guī)劃、改革項目核準審批制度等方面，加快完善電力調控機制。
一是重點圍繞新能源發(fā)展、扶持科技創(chuàng)新、加強生態(tài)環(huán)境保護等方面，健全電力產(chǎn)業(yè)政策，彌補市場缺陷，有效配置資源。二是著力從完善規(guī)劃研究支撐體系、規(guī)范規(guī)劃工作流程、健全規(guī)劃協(xié)調機制和剛性實施機制、建立規(guī)劃后評價和責任追究制度等方面，加強電力統(tǒng)一規(guī)劃。三是改革電力項目前期工作方式和審批核準制度，推行規(guī)劃指導下的電力項目備案制，創(chuàng)造條件推動電源項目前期工作市場化。
�。ㄋ模┘涌焱七M電價改革
電價機制改革是電力市場化改革的核心與關鍵環(huán)節(jié)，不僅關系用戶、電力企業(yè)利益和電力行業(yè)長遠發(fā)展，也關系經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。只有反映合理成本和供求關系的電價才能正確有效引導電力投資和消費，促進能源電力節(jié)約，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。
電價改革應遵循規(guī)律、立足國情，著眼長遠、兼顧當前，逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的電價形成機制，優(yōu)化資源配置，促進電力工業(yè)健康發(fā)展，滿足全社會不斷增長的電力需求。
電價改革近期目標：合理提高電價水平；推進上網(wǎng)電價市場化改革，建立兩部制上網(wǎng)電價機制；推進獨立的輸配電價形成機制；優(yōu)化銷售電價結構，實現(xiàn)銷售電價與上網(wǎng)電價和輸配電價聯(lián)動；推行國家鼓勵產(chǎn)業(yè)的大用戶直接交易和競價上網(wǎng)試點。
電價改革遠期目標：在進一步改革電力體制的基礎上，發(fā)電、售電價格由市場競爭形成；輸配電價格在政府監(jiān)管下、獨立定價；建立規(guī)范、透明的電價管理制度。
五、有關建議
�。ㄒ唬┙∪晟坡鋵嶋娏χ鞴懿块T職責
國家發(fā)展改革委、國家能源局和各級地方政府的能源電力管理機構作為電力行業(yè)的主管部門，應當按照機構調整后的職責分工，盡快健全完善主管部門職責，全面承擔起電力管理與調控任務，統(tǒng)籌完善電力產(chǎn)業(yè)政策，研究制定電力發(fā)展戰(zhàn)略，編制、發(fā)布、督導落實電力規(guī)劃，強化電力監(jiān)管，推動科技創(chuàng)新和電力體制改革。
（二）加強部際間溝通，統(tǒng)籌協(xié)調電力相關政策
電力工業(yè)是重要的基礎產(chǎn)業(yè)，與經(jīng)濟社會發(fā)展和各行各業(yè)特別是能源工業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)關系密切。電力發(fā)展需要占用土地、能源、水、交通、環(huán)�？臻g等多種廣義資源，并受到各種財政、金融、經(jīng)濟政策和法律法規(guī)的影響。為保障電力工業(yè)健康發(fā)展，電力主管部門應與國土、環(huán)保、財政等有關部委加強部際間溝通，統(tǒng)籌協(xié)調電力相關政策制定與落實。
�。ㄈ┙⒔∪娏Π踩A警機制
當前，電力安全供應仍面臨一次能源供應不足、電力安全生產(chǎn)基礎薄弱、自然災害及外力破壞等多種威脅，因此，建立健全電力安全預警機制，提高電力安全風險處置的主動性，增強應對緊急情況的能力是十分必要的。
�。ㄋ模┘訌娔茉措娏χ卮髥栴}研究
進一步完善電力發(fā)展戰(zhàn)略研究和電力規(guī)劃管理體系，深入研究人口形勢、經(jīng)濟結構、生態(tài)環(huán)境保護、能源科技創(chuàng)新等因素發(fā)展變化規(guī)律，以及對電力需求、電源結構與布局、電網(wǎng)發(fā)展等產(chǎn)生的影響，調整優(yōu)化電力發(fā)展戰(zhàn)略，以戰(zhàn)略指導規(guī)劃，以規(guī)劃引導項目，促進電力工業(yè)健康發(fā)展。
�。ㄎ澹┍M快啟動“十三五”電力規(guī)劃研究
為充分發(fā)揮電力規(guī)劃對國民經(jīng)濟規(guī)劃的技術支撐作用，并促使電力規(guī)劃成果全面納入國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，“十三五”電力規(guī)劃應力爭2015年底前完成報審稿。建議盡快啟動電力規(guī)劃編制的組織籌備工作，2014年初全面啟動規(guī)劃研究，2014年底前完成各項專題研究報告及專項規(guī)劃報告，為2015年統(tǒng)籌編制“十三五”電力規(guī)劃奠定基礎。
二零一三年八月五日
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